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　　尽管“公共服务”这一概念时常被提及，但其内涵颇为复杂。按照《“十四五”公共服务规划》中的界定，包含了三类概念。一是持续推进基本公共服务均等化，具体内容体现在发改委每年推出的国家基本公共服务标准；二是着力扩大普惠性非基本公共服务供给，包括发展普惠托育服务、推动学前教育普及普惠、加强县域普通高中建设、积极发展普惠型养老服务、均衡发展优质医疗服务、积极推动改善住房条件等；三是推动生活服务为公共服务提档升级拓展空间，包括医疗卫生服务提质增效、养老服务高质量发展、文化旅游融合发展、智慧广电创新发展、体育服务加快发展、家政服务提质扩容等。从其表述看，公共服务包含基本公共服务、普惠性非基本公共服务，以及与公共服务提档升级相衔接的生活服务。从其具体划分看，公共服务的划分依据并非是服务类别，而是每个类别中政府承担的责任。例如，在养老服务中，既包含了基本公共服务，又有普惠性非基本公共服务，还有属于个人支出范畴的提档升级的生活服务。

　　二十届四中全会审议通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下称《建议》）多处提到“公共服务”：一是提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”的明确要求；二是要求调整公共服务布局，包括“适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局”、“逐步提高农村公共服务便利度”、县城“提升产业支撑能力和公共服务水平”；三是高度重视稳步推进基本公共服务均等化，提出要“完善基本公共服务范围和内容”，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”等要求。《建议》也要求，“促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展”等。

　　国民账户中的政府消费分为两类，一类是公共事务类政府消费，主要保障公共机构运转；另一类是民生性政府消费，比如学前教育等，主要指财政在公共服务领域的支出。中国民生性政府消费占GDP的比重为7%，虽然高于美国，但与其他主要OECD国家相比仍有较大差距，大部分发达国家民生性政府消费占GDP的比重是我国的两倍左右，这是“十五五”规划提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”的重要原因。这一比较也说明，与发达国家相比，中国财政的公共服务投入还有潜力可挖。

　　近日复旦大学的张军院长提出以下观点：中国消费率偏低，主要原因在于公共服务价格过于低廉。其论据为在ICP 国际比较项目（涵盖医疗、卫生、教育、公共事业、交通等服务领域）中，人民币相对于美元的购买力平价为 3 元，低于整体的 4.2 元。进一步追问，公共服务价格过于低廉，究竟是由于中国公共服务单位的供给成本更低，还是财政补贴更高呢？我认为前者占据较大比重。从上面的国际比较看，我国在公共服务领域的投入占比并不高。另一方面，这也可能表明我国公共服务的发展仍存在不足。部分领域的价格机制僵化，导致公共服务领域的市场化供给没有跟上。

　　首先，着力推动基本公共服务均等化取得实质性进展。一是要通过体制改革，落实布局调整的前瞻性。过去有些学校、卫生院布局十分碎片化，造成公共服务投资浪费。这方面可以借鉴浙江基本公共服务一体化改革经验，通过一体化规划和实施，前瞻性的推动服务机构布局调整与人口流动趋势相适应。二是内容和范围调整要明确重点，适度有为。可以更多学习国际经验，推广一些人力资本增强型、家庭型公共服务。三是均等化应取得重点领域突破，特别要将无条件实现进城务工人员子女就近入学作为“十五五”的一个标志性成就。从浙江的调研情况来看，随着学龄儿童人数下降，目前我国已具备实现进程务工人员子女就近入学等方面的基础条件。特别是对于发达地区而言，接纳外来务工人员子女就近入学的资金已不再构成主要阻碍，更需要制度配套层面的改革。

　　第三，要注重政府与市场协同发力，激活重点市场。以失能失智老人照护机构为例。根据《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》，2024年我国失能老人多达3500万。据测算，到2035年我国失能老年人将达到4600万，到2050年达到5800万左右。失能失智老人的照护是家庭生活的痛点，所谓“一人失能，全家失衡”。一般说来，失能失智照护是高度专业性的服务，依靠家庭内的照护具有局限性；长期来看，需要大力发展专业的养老照护机构来解决这一痛点。但到目前为止，我国只有150万～200万张床位数失能可直接投入使用，相对于当前以及未来庞大的需求杯水车薪；迫切需要加强照护人员能力培养，发展专业照护机构。

　　从我们调研的一家养老服务机构情况看，失能失智老人照护供给与现实需要的巨大缺口，主要原因是普通家庭的支付能力与专业照护的较高成本有差距。政府与市场协同不够，导致这一市场没有有效激活。针对这一现状，我建议通过需方补贴与供方降成本双管齐下，提升居民支付能力与运营成本匹配度，从而激活市场。第一，可以将当前已实施的中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴（每月补贴800）长期化，并与长期照护保险相衔接。第二，养老产业非常考验运营能力，因此可以推广“公建民营”合作模式，即在规划之初就引入品牌机构介入选址，由政府出资建设后交给有品牌知名度的机构运营。 “公建”，可以有效降低养老照护运营成本；“民营”可以发挥品牌机构的引领作用，提高公建资产的运营效率。第三，通过增强政策一致性降低不合理的合规成本，政府向企业提供人员培训补贴，进一步降低运营成本。第四，完善养老护理人员的职业路径和激励机制，设立相关荣誉称号，缓解人力短缺问题。第五，可以推出专项资金，推动养老照护行业的智能化应用与技术创新，加强技术与服务的融合。